Monitoring predizborne kampanje 2012 / #7 - Zaključi i preporuke za unapređenje izbornog procesa

01/08/2012

Više od deset godina posle okončanja balkanskih ratova iz devedesetih, smene nedemokratskog režima i početka procesa demokratske tranzicije, u Srbiji su maja 2012. održani četvrti višepartijski izbori - ovog puta lokalni, pokrajinski, parlamentarni i predsednički istovremeno.

Imajući u vidu teškoće u izgradnji, konsolidaciji i funkcionisanju institucija svojstvenih jednom otvorenom i demokratskom društvu, ali i iskustva iz prethodnih izbornih ciklusa u Srbiji, i ovog puta se ukazala potreba da se monitoringom pojedinih segmenata izbornog procesa sagleda uskladjenost izbornih propisa i prakse u Srbiji sa normama i standardima prihvaćenim u Evropi i široj medjunarodnoj zajednici, čiji ravnopravan član Srbija teži da postane.

U tri odvojena projekta, Fond “Biljana Kovačević-Vučo” (BKVF), Biro za društvena istraživanja (BIRODI) i Transparentnost Srbija (TS) su pratili predizbornu kampanju i postizborne pregovore o formiranju Vlade sa stanovišta ponašanja aktera i poštovanja načela fair play, demokratskih vrednosti i procedura, praćenja predizborne kampanje u medijima, odnosno finansiranja kampanje i trošenja javnih fondova poverenih političkim strankama i drugim učesnicima u izbornom ciklusu.

Po okončanju izbornog procesa, BKVF, BIRODI i TS su uz podršku Misije OEBS u Srbiji i Medjunarodne fondacije za izborne sisteme (IFES) organizovali konferenciju Monitoring izbornog procesa 2012, na kojoj su, uz učešće oko 100 predstavnica i predstavnika političkih stranaka, državnih institucija, naučnih, istraživačkih i obrazovnih ustanova domaćih i medjunarodnih nevladinih organizacija, predstavljeni i analizirani rezultati tri projekta. Konferencija je održana 24. maja u Beogradu.

Na Konferenciji je dogovoreno da se ocene i stavovi o kojima je medju učesnicima postignut odgovarajući nivo saglasnosti formulišu kao zaključci i preporuke koji bi bili predstavljeni političkoj, stručnoj i široj javnosti, ali i upućeni odgovarajućim državnim organima i institucijama uz intenciju da, ukoliko budu uzeti u obzir prilikom organizovanja i sprovodjenja narednih izbora, doprinesu otklanjanju uočenih nedostataka i izgradnji izbornog sistema koji bi Srbiju kvalifikovao za punopravno članstvo u porodici demokratskih društava.

Imajući u vidu specifičnost teme i obimnost materijala do kojeg se došlo u procesu monitoringa finansijskih aspekata predizborne kampanje i izbornog procesa, Transparentnost Srbija (http://www.transparentnost.org.rs/ ) je 25. jula 2012. svoje nalaze predstavila na posebnoj konferenciji za medije (http://www.mc.rs/finansiranje-kampanje-i-borba-protiv-korupcije.4.html?eventId=8632 ), a oni se mogu naći i na internet strani TS.

 

Tok izbornog procesa i ponašanje aktera

1. Rezultati sva tri projekta, kao i opsežna debata vodjena na Konferenciji 24. maja, daju osnov da se o proteklim opstim moze govoriti kao o slobodnim i relativno fer izborima, u većoj meri nego što je to bio slučaj sa ranijim izbornim nadmetanjima.

2. Treba, medjutim, napomenuti da je tokom sprovodjenja izbora dolazilo do nepravilnosti, ali se radilo o pojedinačnim incidentima, zbog čega su na nekim izbornim mestima izbori ponovljeni. Ocene o “kupovini glasova” koje su se čule u javnosti ostale su bez potvrde, ali i ozbiljnijih pokušaja istrage. Na pojedinim biračkim mestima je, posle izbora i prebrojavanja glasačkih listića, došlo do kradje glasačkih listića, što je jedna stranka proglasila dokazom o neregularnosti izbora. Premda počinioci te kradje nisu otkriveni, pokazalo se da se radi o izbornim listićima koji su već prebrojani i koji bi po zakonu trebalo da se čuvaju kao arhivska gradja. Taj incident otvara važno pitanje čuvanja izbornog materijala noć pred izbore i noć posle, kad su listići već prebrojani, budući da su zakonski propisi kojima se ta materija reguliše neprecizni i ne vode računa stvarnim mogućnostima da se oni primene u praksi.

3. Uspešnim okončanjem izbornog postupka – nezavisno od uočenih manjkavosti i nepravilnosti, posebno na lokalnom nivou, gde je bilo i ozbiljnih incidenata poput fizičkih obračuna, ucena i optužbi o navodnim kidnapovanjima - omogućena je i mirna smena na vlasti, što u društvu u tranziciji svakako predstavlja značajan napredak u konsolidovanju demokratskih institucija.

4. U Narodnoj Skupštini sa ukupno 250 poslaničkih mandata svoje predstavnike će imati 45 partija, što može da kompromituje samu koncepciju pluralizma. Novu Vladu Republike Srbije, koju će u Parlamentu podržavati 24 stranke, te se može očekivati usporavanje procesa dogovaranja i odlučivanja, kao i otežano identifikovanje odgovornosti u političkom procesu.

5. Velik broj učesnika u projektu smatra da jedinstveni birački spisak, koji je po prvi put korišćen na ovim izborima, predstavlja izuzetno važan korak napred, uprkos određenih slabosti samog spiska i njegovog korišćenja, posebno na liniji Republička izborna komisija – Ministarstvo za ljudska i manjinska prava, državnu upravu i lokalnu samoupravu.

6. Transparentnost Srbija je uočila da su troškovi medijskog oglašavanja daleko veći nego na ranije održanim izborima. Ovo može da bude rezultat okolnosti da su partije u 2011. godini udvostručile svoja primanja iz budžeta (za redovan rad i izbornu promociju) ali takodje, izvor za pokrivanje troškova mogu da budu sredstva iz nelegalnih izvora. Zapaženo je iz više izvora, da je u proteklom periodu izuzetno povećana aktivnost državnih funkcionera tokom izborne kampanje. Samo neki parcijalni i još uvek nedovoljno provereni uvidi ukazuju da su funkcioneri često koristili državne resurse za istovremeno obavljanje i partijskih funkcija. Za sada je jedva primetan napredak u javnosti podataka o prihodima i rashodima političkih partija za kampanju u odnosu na ranije izbore.

7. Istovremeno organizovanje izbora na više nivoa – lokalnom, pokrajinskom i republičkom, uz izbor predsednika Republike – prouzrokovalo je konfuziju u predizbornoj kampanji i niz teškoća u organizaciji i vodjenju nadzora izbornog postupka. U Ustavu RS neutemeljenim “skraćenjem” mandata predsednika Republike stvoren je – u vreme kad je parlament raspušten, a vlada deluje sa suženim ovlašćenjima - institucionalni vakuum koji jedno društvo čije su demokratske institucije u sporom i mukotrpnom procesu izgradnje i konsolidacije sebi ne može da dopusti.

8. Izborni sistem sa zatvorenim listama ne reflektuje na najbolji način volju građana: naknadnim ostavkama izabranih kandidata/kinja u korist onih niže na listi otvara se mogućnost manipulisanja rodnim ili manjinskim kvotama, a motivacija kandidata koji su na izbornim listama rangirani niže i time sa manjim izgledima da budu izabrani je skoro nikakva. Takvom kampanjom stranke ne doprinose ni konačnom dobrom rezultatu svojih lista.

9. Pored stranaka, koalicija i drugih učesnika u izbornoj trci, ključnu ulogu i veliku odgovornost imaju, pored medija, i organizacije civilnog društva. Tokom ratova i vladavine nedemokratskog režima 1990tih godina, nevladine organizacije i druge asocijacije civilnog društva su se veoma aktivno angažovale u borbi za preobražaj i afirmaciju temeljnih vrednosti i principa demokratije, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava i sloboda. Posle promena 2000. godine na ovom planu težište njihovog interesa mahom je bilo na GOTV kampanjama i sličnim akcijama usmerenim ka jačanju svesti o potrebi učešća gradjanki i gradjana u javnim poslovima. Njihova aktivnost u kontekstu izbora 2012, medutim, imala je značajno manji intenzitet, a neretko su se nekad aktivne i javno profilirane NVO manje ili više otvoreno stavljale u službu stranaka i drugih takmaca u izbornom procesu, a njihovi aktivisti isticali svoje kandidature za izbor u organe vlasti.

10. Pokušaji da se organizacije civilnog društva uključe u projekte poput Campaign Watch 2012 i učestvuju u monitoringu predizborne kampanje i ponašanja njenih aktera u nekoliko desetina gradova širom Srbije, ostali su bez vidljivijih rezultata, iako je upravo u sredinama ukojima one deluju dolazilo do pojava koje su bile predmet monitoringa i izveštavanja. 

 

Preporuke

1. Izborna administracija trebalo bi da bude nezavisno državno telo bez partijskih kvota kao načina izbora članstva.

2. Imajući u vidu da je dolazilo do problema u vezi sa nepravilnostima u biračkim spiskovima, kao i u ponašanju učesnika u izbornom procesu, neformiranje Nadzornog odbora (čl. 99 Zakona o izboru narodnih poslanika) predstavlja ne samo ozbiljan propust u organizaciji izbora, nego i kršenje zakonskih odredaba. U izbor i rad Nadzornog odbora neophodno je uključiti asocijacije civilnog društva koje se bave izbornom problematikom, ljudskim i manjinskim pravima.

3. Jasnijim definisanjem nadležnosti pojedinih organa i tumačenjem propisa vezanih za izborni proces, neophodno je jasno i precizno razgraničiti nadležnosti RIK, Ministarstva za ljudska i manjinska prava, državnu upravu i lokalnu samoupravu i drugih organa i institucija uključenih u organizaciju i sprovodjenje izbornog procesa.

4. Potrebno je da, pored RIK i biračkih odbora na lokalnom nivou, postoji i srednji nivo izborne administracije. Takodje je neophodno opštinske i gradske izborne komisije integrisati u hijerarhizovan sistem na čelu sa centralnim izbornim telom (RIK ili kako se drugačije bude zvalo).

5. Praksu delegiranja članova biračkih odbora iz istih partija na nekoliko nivoa izbora treba ukinuti, jer dovodi do nepotrebnih gužvi na biračkim mestima i dodatno opterećuje budžet.

6. Birački spisak treba da bude dokument dostupan svima i objavljen javno najmanje mesec dana pred svake izbore; u slučaju zloupotrebe podataka iz biračkog spiska, državni organi treba da reaguju, a ne da se zbog straha od zloupotreba, izborni proces u jedno vrlo važnom segmentu čini netransparentnim.

7. Birački spisak trebalo bi redovno da bude ažuriran u saradnji sa odgovarajućim državnim organima. Na taj način, Srbija bi uvek bila spremna za održavanje eventualnih vanrednih parlamentarnih ili predsedničkih izbora. Vođenje ovakvog biračkog spiska bi trebalo da bude unapređeno pri čemu se može tražiti pomoć od međunarodne zajednice i/ili zemalja koje imaju iskustva u toj oblasti.

8. Jedan od načina da se preveliki broj političkih partija zastupljenih u parlamentu smanji je da se zadrži postojeći cenzus od 5% (u Srbiji kao jedinstvenoj izbornoj jedinici) za jednu partiju, ali da se taj procenat progresivno uvećava ako se udružuju dve, tri ili više partija (rešenje primenjeno u Poljskoj). Na taj način, partijama će biti onemogućeno da zaobilaze cenzus od 5% udruživanjem više malih, često potpuno heterogenih partija koje se udružuju isključivo sa ciljem da dostignu cenzus, udju u Parlament i time sebi obezbede sredstva iz budžeta.

9. RIK treba da obezbedi odgovarajuće kapacitete tako da je u mogućnosti da objavljuje rezultate izbora po biračkim mestima u realnom vremenu, onom dinamikom kojom rezultati pristižu u RIK.

10. Internet stranica i medijska strategija RIK-a treba da bude promenjena i unapređena tako da sadrži više javnosti dostupnih informacija o radu RIK-a i izbornom procesu, kao i izbornim radnjama od momenta raspisivanja izbora do proglašenja konačnih rezultata.

11. Proces žalbenog postupka i zaštita izbornog prava je oblast koju bi trebalo preispitati, uzimajući u obzir da je ogromna većina žalbi odbijena iz proceduralnih a ne materijalnih razloga; rokovi za podnošenje žalbi bi trebalo da budu duži i fleksibilniji, uzimajući u obzir materiju i problematiku izbornog procesa.

12. Neophodna je sveobuhvatna analiza izbornog sistema sa zatvorenim listama i, njegovo inoviranje u svrhu omogućavanja da u većoj meri na najbolji način reflektuje volju građana.

13. Rokovi za izbor Vlade Srbije posle izbora i sama procedura bi trebalo da bude detaljnije proceduralno uređena i sa mnogo kraćim rokovima nego 90 dana kao sada; na taj način sprečile bi se situacije interregnuma od više od pola godine.

14. Izbori ne bi trebalo da budu organizovani istog dana na nekoliko nivoa, jer se time komplikuje sistem organizacije i sprovodjenja izbora kao i kampanje.

15. Pretpostavke, nagadjanja i optužbe da jedan deo prihoda političkih stranaka potiče iz sive zone najuspešnije će se opovrgnuti – ili dokazati – ukoliko nadležni organi pristupe obuhvatnoj i objektivnoj analizi novčanih transakcija političkih stranaka tokom kampanje i izbornog postupka i da, ukoliko dodju do saznanja o nelegalnim izvorima prihoda, preduzmu zakonom predvidjene mere prema odgovornim partijama i licima. Učešće reprezentativnih i kao nepristrasnih afirmisanih organizacija civilnog društva u takvom poduhvatu značajno bi doprinelo njegovoj verodostojnosti.

16. Neophodno je precizno definisati pravila i propise o minimumu aktivnosti državnih funkcionera tokom (inače preduge) izborne kampanje i dati im zakonsku snagu.

17. I ovi izbori ukazuju na potrebu etičke regulacije predizborne kampanje, kojom bi se ustanovio mehanizam sprečavanja ili kažnjavanja tzv. prljave ili negativne kampanje, pa makar se to svelo na potpisivanje zajedničke konvencije o etici kampanje, a od strane svih učesnika u kampanji.

18. Otvoreno je pitanje uloge “društvenih mreža” u kampanjama i njihovog korišćenja od strane političkih stranaka. Na ovom području potrebne su jasne smernice čije formulisanje spada u delokrug regulatornih tela nadležnih za ovo područje javne komunikacije.

19. Shodno ustaljenoj praksi u mnogim zemljama, objavljivanje rezultata predizbornih istraživanja javnog mnenja ne bi trebalo biti dozvoljeno bez navodjenja minimuma podataka o samom istraživanju: ko je realizovao istraživanje, ko je naručio istraživanje, uzorak, procedura prikupljnja podataka i sl.

Tok dogdjaja i politička zbivanja pre, za vreme i nakon izbora 2012. godine rečito ukazuju na neophodnost široke stručne i javne debate o nizu aspekata izborne demokratije u Srbiji, ali i otvaraju veoma važna pitanja vezana za organizaciju društva i države. Svesni da se mnoga od tih pitanja ne mogu rešiti bez prethodnih promena Ustava Republike Srbije, ukazujemo da pitanja kao što je broj izbornih jedinica, izborni sistem (proporcionalni, većinski ili kombinovan), veličina parlamenta, rokovi za izbor vlade, izbor predsednika Republike, itd zahtevaju sveobuhvatnu i kvalifikovanu raspravu čije rezultate bi trebalo ugraditi u temelje izbornog zakonodavstva koje ne bi smelo biti predmet arbitrarnih prilagodjavanja potrebama političkih stranaka i interesnim grupama koje ih podržavaju. 

 

* * *

II

GLAVNI NALAZI MONITORINGA MEDIJA U PREDIZBORNOM PERIODU

(18.3 – 20.5.2012)

1. U načelu, mediji su pratili izbore kao važan događaj i pružali informacije o političkim akterima i njihovim programima. Međutim, u glavnim informativnim emisijama izveštavanje o aktivnostima političkih aktera je bilo dominantno pozitivno. Mediji su samo prenosili informacije, te u dovoljnoj meri nije bilo prisutno kritičko i analitičko praćenje političkih aktera, učesnika u izbornoj trci (nema analize ponuđenih programa). Većina medija, osim dnevnog lista Danas, je odustala od svoje kontrolne uloge, odnosno analitičkog i kritičkog izveštavanja.

2. Uprkos povećanom obimu izveštavanja medija, o temama koje su predmet kampanje izveštavalo se na površan način. Navedeno je posledica činjenice da su teme u kampanji političke partije takođe na površan način predstavljale. Ovaj trend je bio prisutan i u emisijama debatnog karaktera.

3. Teme koje su bile najprisutnije u izveštavanju o predizbornoj kampanji se tiču ekonomsko-socijalnih problema, nezaposlenosti, investicija, poljoprivrede. Teme vezane za Evropsku Uniju, korupciju i Kosovo i Metohiju su bile manje zastupljene. Dominacija ekonomskih tema je izbornu kampanju pretvaralo u kampanju za izbor stečajnog upravnika u preduzeću koje je u osnivanju.

4. Zabrinjavajući je nalaz o značajnom prisustvu zabavljačkih tema (pop kultura, sport, zabava) koje od medija prave instrument za uspavljivanje društva koje se nalazi pred značajnim izazovima, gde su izbori veoma bitan instrument u rešavanju sve većeg broja problema. Tako možemo zaključiti da je ove izbore sa jedne strane pratila siromašna ponuda, a sa druge strane smo imali medije, koji su zabavljali građane u vanizbornom delu.

5. Gotovo svi mediji su izveštavali o svim političkim partijama i listama koalicija koje učestvuju na parlamentarnim ili predsedničkim izborima. Prostor i vreme u medijima su deljeni po principu podele na „jednake i jednakije“ na šta ukazuje podatak da su dva vodeća bloka i dva vodeća političara ("Izbor za bolji život - Boris Tadić" i "Pokrenimo Srbiju - Tomislav Nikolić") dominirali u gotovo svim medijima. 

6. U svim periodima izveštavanja, zabeleženo je da su mediji u većem obimu izveštavali o aktivnostima javnih funkcionera u predizbornoj kampanji. Pri izveštavanju o aktivnostima funkcionera u predizbornoj kampanji, obzirom na mogućnost neprimerenog korišćenja javnih resursa u svrhu kampanje, novinari bi trebalo da obrate više pažnje i imaju više odgovornosti, kako bi osigurali medijsku nepristrasnost. Nažalost, ustaljeno promotivno izveštavanje o aktivnostima javnih funkcionera dovodi u pitanje relevantnost takvih vesti za informisanje građana, kao i sveukupnu nezavisnost uređivačke politike u medijima.

7. Kad izveštavaju o aktivnostima nosilaca javnih funkcija koji su istovremeno i kandidati na izborima, mediji se suočavaju sa teškoćom da razlikuju praćenje njihovog rada kao zvaničnika i njihovih aktivnosti u kampanji. Uloge nosilaca javnih funkcija u izbornoj kampanji takođe nisu adekvatno i precizno regulisane postojećim propisima u Republici Srbiji. S obzirom na nedostatak kritičkog i analitičkog praćenja aktivnosti političkih aktera u predizbornoj kampanji, više prostora dobijenog na ovaj način u medijima uglavnom znači i medijsko favorizovanje nosilaca javnih funkcija tokom izborne kampanje.

8. Rezultati monitoringa kod posmatranih medija potvrđuju obrazac upotrebe niskih novinarskih standarda, uključujući brojne primere nepotpisanih članaka ili nepoznatih izvora (štampani mediji), istih snimaka u prilozima o pojedinim političkim partijama (posebno prilozi URS, SPS, Preokret) na različitim televizijama ili često korišćenje informacija samo iz jednog izvora (najčešće se koriste podaci novinske agencije “Tanjug”, kada je reč o televizijama).

 

UMESTO ZAKLJUČAKA

1. U načelu, mediji su pratili izbore kao važan događaj i pružali informacije o političkim akterima i njihovim programima. Međutim, u glavnim informativnim emisijama praćenje političkih aktera je bilo dominantno pozitivno. Mediji su bili samo prenosioci informacija, te u dovoljnoj meri nije bilo prisutno kritičko i analitičko praćenje političkih aktera, učesnika u izbornoj trci (nema analize ponuđenih programa).

2. Prilikom izveštavanja o aktivnostima nosilaca javnih funkcija koji su istovremeno i kandidati na izborima, mediji su se suočavali sa teškoćom da razlikuju praćenje njihovog rada kao zvaničnika i njihovih aktivnosti u kampanji. Uloge nosilaca javnih funkcija u izbornoj kampanji takođe nisu adekvatno i precizno bile regulisane postojećim propisima u Republici Srbiji.

3. S obzirom na nedostatak kritičkog i analitičkog praćenja političkih aktera, više prostora dobijenog na ovaj način u medijima uglavnom je značilo i medijsko favorizovanje nosilaca javnih funkcija tokom izborne kampanje.

4. U medijskom izveštavanju su bili prisutni nejasni izvori, nepotpisani tekstovi kao i druge pojave koji karakterišu nisku kulturu medijskog izveštavanja, što je rezultiralo smanjenjem poverenja u medije i narušavanje integriteta novinarske profesije.

5. Mediji su bili saučesnici u institucionalnoj razgradnji organizovanoj od strane izbornih štabova pretendenata na funkcije gradonačelnika i predsednika Srbije. Naime, iako ne postoje neposredni izbori za gradonačelnike, praćenjem izveštavanja medija mogao se steći utisak da se gradonačelnici biraju na neposrednim izborima.

6. Sličnu situaciju smo imali i u kampanji za izbor predsednika Srbije. Velika većina učesnika u oba kruga izbora je svoju izbornu platformu, uključujući i završi duel dva predsednička kandidata, bazirala na temama koje prevazilaze ustavna i zakonska ovlašćenja predsednika Srbije. Tako je predsednička kampanja izgledala kao da je to u stvari bila kampanja za izbor starozavetnog Boga iz himne „Bože pravde“ koji će svojim autoritetom i moći (koja proizilazi iz neposrednog izbora) da rešava sve što mu pod moćnu ruku padne.

7 U posmatranom periodu uočena je medijska matrica koju karakteriše: promotivno i nekritičko izveštavanje o državnim funkcionerima, simulacija istraživačkog novinarstva koja se ogleda u izveštavanju o problemima u društvu bez jasnog ukazivanja na odgovornost, dominacija loših vesti iz sveta i regiona, značajna pristutnost estrade, zabave i banalnog nacionalizma koji se pre svega javlja u izveštavanju o sportu i kulturi.



Pretnje ljudskim pravima i demokratiji
Monitoring predizborne kampanje 2012
Monitoring predizborne kampanje 2012
Monitoring predizborne kampanje 2012 / #4
Monitoring predizborne kampanje 2012 / #3